¿Reformar una Unión Europea irreformable?

Dibujo de comisión europea trabajando

Andrea Amato. Transform-italia.it

El 22 de noviembre de 2023, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución en la que, además de reiterar el llamamiento a la convocatoria de una Convención para la revisión de los Tratados, pide que se modifiquen con un gran número de propuestas destinadas a «remodelar la Unión para reforzar su capacidad de acción, así como su legitimidad democrática» y «permitir a la Unión hacer frente a mayores desafíos geopolíticos».

La Resolución consta de 44 propuestas de reforma política, acompañadas de 245 enmiendas a otros tantos artículos o párrafos contenidos en los Tratados vigentes; 67 modificaciones se refieren al Tratado de la Unión Europea (TUE) y 178 al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Estas propuestas cambiarían significativamente la imagen de la UE y el funcionamiento de sus instituciones.

Cobertura mediática

Cabe preguntarse, sin embargo, por qué un acto político tan importante, llevado a cabo por la institución que representa a los ciudadanos de la Unión, ha sido casi ignorado por los medios de comunicación europeos. También, sobre todo, por los medios de comunicación italianos, donde, por otra parte, las cuestiones europeas están bastante presentes, tanto entre los que se esfuerzan por pedir al Gobierno que no eluda la responsabilidad de cumplir con las normas europeas como en los que identifican en estas normas el origen de los problemas de nuestro país. Y ahora, que hay una discusión sobre cambiar no tal o cual regla, sino la regla de las reglas, todo el mundo se calla…

Se podría argumentar que esto forma parte de la habitual falta de atención prestada al Parlamento Europeo, pero la amplia cobertura mediática de otra resolución, la relativa a la reducción de los envases, aprobada por el Parlamento unas horas antes que la relativa a la reforma de los Tratados, la contradiría inmediatamente. Obviamente, hay una gran diferencia entre las dos Resoluciones: en el caso de los envases, se trata de definir la posición del Parlamento, sobre la que se desarrollarán las negociaciones con el Consejo y que culminará en un acto legislativo que tendrá consecuencias significativas para las empresas y los ciudadanos europeos.

En cambio, la resolución sobre la reforma de los Tratados no tiene consecuencias legislativas inmediatas. El Parlamento, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 48 del TUE, presenta al Consejo una serie de propuestas de modificación de los Tratados mediante la presente Resolución. A continuación, el Consejo decidirá si procede dar seguimiento a estas propuestas y de qué manera, ya sea convocando una Convención (basada en la experiencia de 2001 y propuesta por el Parlamento Europeo ya en junio de 2022), mediante una sola Conferencia Intergubernamental, o aplicando los «procedimientos simplificados de revisión» previstos en el propio artículo 48.

Lo que puede explicar la falta de consideración de estas propuestas por parte del Parlamento en los medios de comunicación es el hecho de que ahora está claro que los gobiernos no tienen intención de seguir el camino correcto hacia la revisión de los Tratados (Convención/Conferencia Intergubernamental).

Las vías de reforma

Ya en mayo de 2022, hasta 13 gobiernos, al término de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, se pronunciaron en contra de cualquier hipótesis de revisión de los Tratados de Lisboa. Por supuesto, estos son los países que más temen que las revisiones se traduzcan, como siempre ha ocurrido, en nuevas competencias para la Unión y en una mayor centralización del poder en Bruselas. No son los países más importantes, pero incluso teniendo en cuenta los cambios políticos resultantes de las elecciones nacionales del año pasado, siguen estando en la mayoría de los Estados miembros.

Por esta razón, los Estados que cuentan, Alemania y Francia, no quieren correr riesgos –el recuerdo de los referendos francés y holandés de 2005 sigue ardiendo–, sino que pretenden explorar todas las posibilidades de revisión que ofrecen los Tratados actuales.  A lo sumo, pueden considerar el truco sugerido por el «Grupo de los 12″ (expertos nombrados por los Gobiernos de Francia y Alemania) y permitido por el artículo 49 TUE. Es decir, incluir cambios en los Tratados vigentes en los Acuerdos de la próxima ampliación de la UE. Una solución que tendría dos ventajas.

En primer lugar, sólo habría que pedir a los Estados miembros una ratificación, en lugar de dos; en segundo lugar, dado que los Estados miembros más reacios a modificar los Tratados son los más favorables a la ampliación, habría margen para posibles intercambios en las negociaciones entre los 27 Gobiernos. Pero esta solución es inaceptable para el Parlamento Europeo, que no tendría voz ni voto en las modificaciones de los Tratados.

Si bien estas consideraciones de realpolitik pueden explicar la falta de interés de los medios de comunicación por las propuestas de revisión de los Tratados aprobadas por el Parlamento Europeo, no justifican su subestimación de los acontecimientos políticos que tuvieron lugar con ocasión de la aprobación de la Resolución. Una dinámica no exenta de traumas que tendrá importantes repercusiones, no solo en el seno de los partidos (europeos y nacionales) sino también en el seno de las coaliciones de gobierno nacionales, y que no dejará de pesar en las próximas elecciones europeas.

Realpolitik

¿De qué se trata? Se remonta a mayo de 2022, cuando, para responder a las demandas de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, seis grupos políticos presentes en el Parlamento –todos ellos con la excepción de «Identidad y Democracia» (Lega, Rassemblement National, Alternative für Deutschland) y el Grupo de los No Asociados (NI)- decidieron trabajar juntos para elaborar propuestas de revisión de los Tratados, como debe hacerse siempre para definir las normas «constitucionales».

En el seno de la Comisión de Asuntos Constitucionales (AFCO) se ha formado un grupo de ponentes que representan a los seis grupos políticos. El alemán Sven Simon por el Partido Popular Europeo (PPE), el alemán Gabriele Bischoff por los Socialistas y Demócratas (S&D), el belga Guy Verhofstadt por Renew Europe, el alemán Daniel Freund por los Verdes, el alemán Helmut Scholz por La Izquierda, el polaco Jacek Saryusz-Wolski por los Conservadores (ECR). Este último dimitió en agosto de 2023 y se convirtió en ponente alternativo de su grupo. El Grupo de relatores trabajó durante aproximadamente un año, en la más estricta confidencialidad. Una «elaboración» sin transparencia y sin debate público, subestimando también la necesidad de implicar en este trabajo a la sociedad civil y a los ciudadanos que habían participado en la Conferencia sobre el Futuro de Europa», como denuncia el Movimiento Europeo.

El Informe de los Cinco, junto con el proyecto de Resolución, es un texto de compromiso, fruto de las negociaciones entre los Grupos, aprobado en la reunión de la Comisión AFCO del 25 de octubre, con 19 votos a favor, 6 en contra (2 ECR, 2 PPE, 1 ID, 1 NI) y 1 abstención (PPE). Una votación que tuvo el sentido de una coherencia sustancial entre los ponentes y sus Grupos.

Un mes después, el escenario parece haber cambiado profundamente. Empezando por el debate en el Pleno del 21 de noviembre, en el que el cambio en el clima político comenzó a percibirse en las intervenciones de los cinco ponentes, que se preocuparon por tranquilizar al Parlamento en el sentido de que la propuesta no significa determinar el contenido de la modificación de los Tratados, sino presionar al Consejo para que inicie el proceso, insistiendo sobre todo en la parálisis de la Unión provocada por la unanimidad.

Votaciones de los grupos políticos

Si bien los eurodiputados socialistas, verdes y renovadores siguieron más o menos esta línea, la mayoría de las intervenciones de los eurodiputados del PPE y de todos los de la izquierda (con la obvia excepción de la del ponente Scholz) se distanciaron o atacaron la propuesta aprobada en la Comisión AFCO. El Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) y de los Demócratas Europeos defendió explícitamente la unanimidad, se opuso a la Convención e instó a que se adaptaran la estructura y las políticas de la Unión utilizando todas las posibilidades que ofrecen los Tratados en vigor; en esencia, la posición de los gobiernos.

En lo que respecta a La Izquierda, han surgido las diferentes almas presentes en el Grupo, por un lado, los que se oponen a la propuesta porque fortalecería la Europa de la austeridad, la haría aún más antidemocrática y, además, militarizada; por otro lado, las posiciones de soberanismo de izquierdas, es decir, la oposición a una Unión que limita aún más la soberanía de los Estados miembros.

La votación del día siguiente exacerbó estas diferencias. La Resolución fue aprobada con 291 votos a favor, 274 en contra y 44 abstenciones; 93 eurodiputados no votaron. El número de diputados pertenecientes a los Grupos de ponentes que no votaron a favor de la Resolución es de 109. Las deserciones afectaron, aunque en mayor o menor medida, a los cinco grupos.

Fueron contundentes en la izquierda: sólo una quinta parte de los diputados votaron a favor, casi dos tercios votaron en contra. Tres cuartas partes de los eurodiputados del PPE no votaron a favor, casi la mitad votó en contra. En los otros tres grupos, casi un tercio de los diputados desertaron. El 15% de los socialistas, el 17% de Renew, ningún verde votó en contra. Es de suponer que, con estas votaciones, el peso político del Parlamento frente al Consejo para que ponga en marcha el proceso de revisión y convoque la Convención se habrá reducido.

No hay una sola razón, sino un conjunto de razones que pueden explicar esta enorme diferencia entre la votación en comisión y la votación en el Pleno. En primer lugar, el perfil de los miembros de la Comisión AFCO, que es una comisión pequeña (28 miembros), en comparación con el perfil predominante entre los miembros de la Asamblea. Quienes deciden formar parte de ella lo hacen bien para defender los bastiones del soberanismo (en todo caso una minoría perteneciente a los dos grupos de la derecha y la extrema derecha) o bien porque les interesa avanzar en el proceso de integración europea.

Muchos diputados temen que, dado el equilibrio político actual, una revisión de los Tratados dé lugar a una reducción de los poderes del Parlamento. Existe la preocupación, especialmente entre los eurodiputados de países más pequeños, de que la Unión esté aún más gobernada por Estados fuertes. El hecho de que cuatro de los cinco ponentes fueran alemanes puede no haber ayudado. Pero lo que más pesó fue la posición de la inmensa mayoría del PPE, decididamente contraria a cualquier cambio en los Tratados, porque estaba alineada con la posición de los 13 gobiernos de mayo de 2022 pero, sobre todo, coherente con la doctrina Merkel, lúcida y tremendamente expuesta en el famoso discurso de Brujas del 2 de noviembre de 2010, en el que la canciller alababa el método intergubernamental.

Contenido de la Resolución aprobada

Antes de proceder al análisis de la importancia política de este asunto, es necesario detenerse en el contenido de la Resolución, examinando, en primer lugar, los dos capítulos principales: las reformas institucionales y las competencias de la Unión, teniendo en cuenta que lo auténtico es el anexo con las modificaciones específicas de los artículos de los Tratados (también porque se crearon algunas discrepancias entre los dos textos durante la fase de votación).

Por lo que se refiere a las reformas institucionales, se propone, en primer lugar, reforzar las competencias del Parlamento Europeo: un aumento considerable del número de asuntos sobre los que se toman decisiones a través del procedimiento legislativo ordinario (codecisión Consejo-Parlamento), el derecho de iniciativa legislativa del Parlamento, la co-legislación sobre el marco financiero plurianual (actualmente limitado al presupuesto anual), el nombramiento de los miembros de la Comisión (con la confirmación del Consejo y no al revés). como es el caso ahora). Ciertamente, estos serían avances significativos desde el punto de vista de la democracia, pero serían completamente insuficientes para compensar el déficit democrático que pesa sobre la UE.

En primer lugar, porque la experiencia ha demostrado que incluso en el procedimiento ordinario, especialmente a través del sistema de «diálogos tripartitos», prevalece sobre todo el poder del Consejo, transformando lo que debería ser la codecisión en consociacionalismo. Estamos muy lejos de un sistema bicameral, como se menciona en la resolución. En los sistemas bicamerales existentes, las Cámaras tienen funciones legislativas iguales (Italia, EE.UU.) o tienen funciones diversificadas (Alemania, Reino Unido) donde la función legislativa es ejercida principalmente por la Cámara Baja. En la UE no existe ni el primer ni el segundo caso.

Pero, sobre todo, es la estructura institucional general de la UE, que se caracteriza por un rígido inter-gubernamentalismo, la que limita su naturaleza democrática. El cuello de botella que representa el Consejo Europeo, el poder abrumador del COREPER (Comité de Representantes Permanentes) y la difusión de la comitología, el advenimiento de la gobernanza económica son las formas en que los gobiernos ejercen e imponen su poder real frente al Parlamento y a la Comisión, que ahora se ha convertido en poco más que una secretaría del Consejo.

En el pasado, la Unión Europea se consideraba un término medio entre la federación y la confederación. Hoy en día, con el predominio del método inter-gubernamental sobre el método comunitario, se parece cada vez más a una confederación de Estados soberanos, que es el modelo institucional preferido por los soberanistas italianos y europeos.

Todavía en el plano institucional, hay un grupo de propuestas que se podrían denominar de lubricación y mantenimiento. Se propone cambiar el nombre de la Comisión Europea por el de Ejecutivo Europeo. También hay aspectos de «mantenimiento iluminado». De hecho, una de las enmiendas al TUE dice lo siguiente: «Los interlocutores sociales serán consultados durante la preparación de cualquier iniciativa en el ámbito de la política social, económica y de empleo». Por otro lado, se rechazó la propuesta de celebrar referendos europeos.

Mucho más que una simple intervención de mantenimiento es la propuesta de aumentar «considerablemente el número de ámbitos en los que las acciones se deciden por mayoría cualificada (QMV)», superando los bloqueos a su funcionamiento que ha experimentado la Unión gracias a la unanimidad y al derecho de veto presentes en varios asuntos importantes, empezando por la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

Sin embargo, una gran ampliación de la votación por mayoría cualificada no solo significaría desbloquear el mecanismo de toma de decisiones de la UE, sino que también significaría cambiar la actual configuración inter-gubernamental de una manera aún más antidemocrática. De hecho, con el QMV, prevalecerá la voluntad de los Estados Miembros más importantes. Habría un cambio de una inter-gubernamentalidad confederal a una inter-gubernamentalidad de «Directorio».

Es interesante observar que los más preocupados por la centralización del poder en manos de los países más fuertes han echado por tierra las propuestas de la Comisión AFCO de una cuantificación precisa en la definición de la votación por mayoría cualificada, destinada a salvaguardar a los países más pequeños.

Las propuestas aprobadas por el Parlamento tienen un impacto significativo en las competencias de la Unión, empezando por la creación de una Unión de Defensa, cuyas decisiones se adoptan con votación por mayoría cualificada, sujeta a la aprobación del Parlamento Europeo. El Pleno rechazó la propuesta de incluir el medio ambiente y la biodiversidad entre las competencias exclusivas de la Unión, aceptando únicamente la relativa a las «negociaciones mundiales sobre el cambio climático».

El Parlamento propone que la salud pública (indicadores comunes sobre el acceso universal e igualitario a los servicios sanitarios), la protección civil, la industria y la educación se incluyan entre los ámbitos de competencia compartida. Pide que se refuerce la competencia compartida en los ámbitos de la energía, los asuntos exteriores, la defensa, las fronteras exteriores, la justicia y las infraestructuras transfronterizas; mientras que la propuesta de armonizar, con las decisiones de la VMQ, también los impuestos directos se hunde.

En esencia, las propuestas de reforma aprobadas por el Parlamento crearían una Unión con una gestión supranacional más intensa, pero con un déficit democrático mayor que el actual. Un auténtico quebradero de cabeza para los europeístas que no quieren renunciar a la democracia.

Valoración

En cualquier caso, la posición del Parlamento debe ser evaluada políticamente, no sólo por las propuestas presentadas, sino también, y sobre todo, por las que no se han hecho. Y si se examinan más de cerca, estos últimos se refieren a la naturaleza misma de esta Unión, con sus pecados originales vinculados a la constitucionalización del mercado y la competencia, hasta los más recientes de la sacralización de la austeridad y la propensión a la militarización.

Por supuesto, sería difícil esperar mucho de un texto de compromiso como el que salió de la Comisión AFCO. Sin embargo, el Grupo de la Izquierda ha presentado una serie de enmiendas en este sentido, pero sólo han recibido un puñado de votos. Por ejemplo, la enmienda presentada por Manon Aubry y José Gusmão en nombre de la izquierda, que proponía la derogación del Pacto de Estabilidad, del Pacto Fiscal, de los famosos parámetros de Maastricht, inextricablemente pegados al Tratado de la Unión Europea, así como del protocolo sobre déficits excesivos, recibió solo 54 votos a favor, incluidos 12 socialistas (la única italiana Mercedes Bresso), 14 miembros no inscritos (5 de 5 estrellas). No hay votos de la Liga, que lleva años haciendo campaña sobre estos objetivos, ni de Fratelli d’Italia.

De nuevo, otro ejemplo: recogiendo una sugerencia del Movimiento Europeo, Marc Botenga, en nombre del Grupo de la Izquierda, presentó una enmienda destinada a introducir el texto casi idéntico del art. 11 de la Constitución italiana, la del repudio de la guerra. También obtuvo algo más de 50 votos, pero lo «interesante» es que solo 21 de los 76 diputados italianos votaron a favor: 12 socialistas, 7 no inscritos, 2 verdes.

Por último, un ejemplo a la inversa: una enmienda firmada por todos los eurodiputados italianos de centro-derecha proponía desvincular la inversión pública vinculada a las obligaciones de la UE del cálculo de la ratio deuda/PIB. La enmienda no fue aprobada. sólo los diputados italianos al Parlamento Europeo del ECR, el ID y el PPE votaron en contra, mientras que sus colegas del Grupo votaron en contra. No solo eso, ningún otro eurodiputado italiano de otros grupos votó a favor, una quincena de diputados del PD se abstuvieron. Sin embargo, en Italia, la idea de separar las inversiones del cálculo de la relación deuda/PIB no fue inventada por el ministro Giorgetti.

Lo que se ha mencionado hasta ahora no es sólo la demostración de que muy a menudo la gente vota más por el posicionamiento político que por el contenido, y también que es el signo de la persistente nacionalización de la presencia política en el Parlamento Europeo, donde prevalece la lealtad a los propios gobiernos si se pertenece a partidos mayoritarios a nivel nacional. Incluso, dentro de un mismo grupo político, estamos constantemente divididos sobre la base de las nacionalidades, en nombre de los llamados intereses nacionales.

Dos conclusiones

Son muchas las consideraciones políticas que podrían extraerse de lo que podría parecer uno de los muchos episodios de las noticias parlamentarias. Dos son los más inmediatos.

La primera se refiere al papel del Parlamento Europeo. Teóricamente, el lugar privilegiado para la representación de los ciudadanos europeos, lo que debería ser el templo de la democracia europea, en realidad, aplastado por el peso político del Consejo, es decir, por los gobiernos, incrustados en un sistema intergubernamental asfixiante, deja de ser el representante de la soberanía popular, desempeñando a menudo un papel poco más que accesorio. Los ciudadanos europeos lo han sentido durante mucho tiempo.

En particular, en Italia, tras el impulso popular de las primeras elecciones directas, en 1979, el Parlamento Europeo ha ido perdiendo progresivamente credibilidad. El papel de las elecciones europeas es ahora sólo verificar el equilibrio de los partidos nacionales. De manera más general, en Europa hemos visto la paradoja de que, a medida que han aumentado los poderes del Parlamento, el número de ciudadanos que participan en las elecciones europeas ha disminuido gradualmente.

Como hemos visto, no es ciertamente con esta revisión de los Tratados, que es totalmente improbable que se lleve a cabo, que el Parlamento puede aspirar a compensar el déficit democrático que aflige a la Unión. Tampoco podemos depositar expectativas en el próximo Parlamento, por los probables equilibrios políticos, por la continua ausencia de verdaderos partidos políticos europeos, por la rigidez de las políticas nacionales que afectan negativamente a las cualidades «europeas» de los eurodiputados.

La segunda consideración se refiere a la naturaleza de la actual confrontación política en Europa. Hay que desmitificar la idea de que se trata de un choque entre europeístas y soberanistas, y ello a pesar de los avances electorales de la derecha soberanista en Alemania, España y Holanda, por no hablar de Italia.

El verdadero juego se está jugando entre dos tipos de europeísmo: el que quiere dejar las cosas como están, los huérfanos de Angela Merkel que se destacaron el 22 de noviembre en Estrasburgo y el que quiere una Europa «a la altura de los desafíos globales», económica y militarmente agresiva, cuyo abanderado es Mario Draghi.

Ambas formas de europeísmo conllevan costes insoportables para los ciudadanos y para la democracia europea. Por supuesto, también hay soberanistas, pero sus impulsos siempre terminan siendo absorbidos por la primera categoría del europeísmo. Del mismo modo que hay muchos europeístas sinceros que, conscientemente o no, aceptan la perspectiva de una Europa autocrática, militarizada y antidemocrática.

El problema es más complicado para aquellos que quieren que Europa sea un actor global pero al mismo tiempo verdaderamente democrático, para aquellos que no quieren rendirse a los Estados Unidos y a la OTAN y, al mismo tiempo, no pueden recurrir al soberanismo nacional.

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