La nueva política industrial de la UE y sus costes

Dibujo sobre la UE y lo que ocultan sus políticas industriales

La actual política industrial de la UE ha sido ampliamente considerada como un cambio hacia el keynesianismo verde. Sin embargo, como señala la autora del siguiente escrito que incluye múltiples referencias, carece de control público sobre el proceso de innovación, así como de supervisión fiscal por parte del Parlamento Europeo, al tiempo que promueve el capitalismo rentista y obstaculiza la redistribución de los beneficios de forma más social. Aunque este análisis peca de «reformista», resulta interesante por su profundidad y las fuentes citadas…

Angela Wigger (*).Transform-network.net

Paralelamente a las tendencias mundiales, la Unión Europea (UE) ha adoptado toda una serie de iniciativas de política industrial en la última década. A pesar de que la política industrial ha sido un pilar fundamental de la integración europea, las iniciativas concretas de política industrial han pasado un poco desapercibidas durante las décadas de reestructuración neoliberal. Alrededor de la década de 2000, la política industrial se rehabilitó como política de innovación, investigación y desarrollo y habilidades humanas, marcando la proliferación de asociaciones público-privadas. En 2014, la Comisión Europea, que se alineó con sus homólogos mundiales que adoptaron vastos programas de política industrial como Made in China 2025, Make in India, America First de Trump, anunció un renacimiento industrial europeo, allanando el camino para una ofensiva de política industrial más amplia: la Estrategia Industrial Europea, que se ha actualizado desde entonces.

Presentada como una estrategia general para los problemas de la UE, la política industrial está destinada a impulsar la competitividad global de las industrias de la UE, generar más empleos de alta calidad, garantizar una mayor cohesión y convergencia económica, y también abordar el acuciante problema de la emergencia climática. A la luz de la escalada de las tensiones geopolíticas y del creciente déficit comercial con China, junto con el rápido progreso de los fabricantes chinos en la producción y exportación de productos de alto valor añadido, la política industrial de la UE también tiene el trasfondo de Hacer que Europa vuelva a ser grande. Al igual que la Ley de Inversión en Infraestructura y Empleos de 2021 y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de 2022 del presidente de EE. UU. Biden, el objetivo es deslocalizar la capacidad de fabricación en industrias fundamentales, disminuir la dependencia de las cadenas de suministro globales y facilitar el acceso corporativo a materias primas críticas y, por lo tanto, garantizar una autonomía estratégica abierta y la soberanía tecnológica, especialmente en sectores de alta tecnología como los semiconductores, los microchips, la tecnología de datos en la nube y la ingeniería espacial. Una serie de iniciativas de política industrial de la UE, como la especialización inteligente, pretenden inducir una industrialización de la cadena de valor dentro de la UE mediante el desarrollo de capacidades regionales y la estimulación de sinergias industriales interregionales, de modo que las exportaciones puedan llegar a denominarse «made in Europe».

La Comisión Europea presenta la nueva política industrial de la UE ante todo como una estrategia de ecologización, que impulsa a la UE a alcanzar los objetivos de cero emisiones netas fijados para 2050. Se está haciendo mucho hincapié en permitir una transición digital y de gemelos ecológicos, lo que sugiere que la digitalización de las industrias y las sociedades servirá como un facilitador clave para la ecologización de la producción industrial. Sin embargo, es importante darse cuenta de que la mejora de la competitividad industrial es primordial. Aunque las iniciativas concretas de política industrial de la UE son algo difíciles de rastrear, ya que la política industrial es transversal a varias Direcciones Generales y se mezcla con las políticas existentes y nuevas de la UE, como demuestran los ejemplos del cuadro 1, la política industrial de la UE también incluye el Plan de Acción Europeo de Defensa de 2016 y el Fondo Europeo de Defensa adoptado en 2019 con el objetivo de profundizar la colaboración en investigación y desarrollo y la colaboración de la industria de seguridad y defensa para la producción de tecnología y equipos de defensa competitivos, de última generación e interoperables. Enfrentada a una guerra imperialista que se desarrolla en las fronteras directas de la UE, la Comisión Europea busca actualmente ampliar la Estrategia Industrial Europea de Defensa. Además, se ha adoptado toda una serie de políticas complementarias para acelerar el establecimiento de normas, una regulación pequeña y ajustada con el fin de mejorar la adecuación de la normativa e introducir una prueba de competitividad, todo ello con el fin de simplificar o eliminar la legislación existente que se considera costosa para las empresas, así como para examinar la nueva legislación en relación con su impacto en la competitividad mundial de las industrias de la UE.

El Plan Industrial del Pacto Verde anunciado en febrero de 2023 también es testimonio de que el objetivo de competitividad goza de primacía por encima de la lucha contra la emergencia climática. El Plan tiene como objetivo poner a la industria europea de cero emisiones netas a la cabeza. Se ha anunciado como una estrategia contraria a la mencionada Ley de Reducción de la Inflación de EE.UU., que consiste en un paquete de 400.000 millones de dólares de subsidios condicionales, exenciones fiscales o garantías de préstamos para facilitar las inversiones en industrias de tecnología limpia como baterías, paneles solares, turbinas eólicas, bombas de calor y todo tipo de energías renovables. Cuando las industrias con sede en la UE, como la Mesa Redonda Europea de Industriales, iniciaron una campaña de alarmismo argumentando que la IRA era una amenaza existencial con consecuencias desastrosas para los ecosistemas industriales que conduciría a otra ola de desindustrialización, pérdida de puestos de trabajo y pérdida general de competitividad de las economías de la UE, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, aseguró que la UE haría todo lo posible para ayudar a las industrias europeas a ganar la carrera por liderar las cadenas de valor de la tecnología verde. Por supuesto, no escuchamos a von der Leyen decir que la UE hará «lo que sea necesario» para descarbonizar el capitalismo. A lo largo del tiempo hemos visto varias reencarnaciones de la misma historia, como con la Agenda de Lisboa del año 2000 y su estrategia sucesora Europa2020, que han aspirado a posicionar a la UE como la economía más competitiva y basada en el conocimiento del mundo. Solo que esta vez, la retórica de la competitividad está envuelta en un lenguaje de competencia y crecimiento sostenible, que promete una solución tecnológica para detener el cambio climático en algún lugar en un futuro distante.

Tanto académicos como políticos han respaldado ampliamente la revitalización de la política industrial de la UE como un alejamiento del duro ajuste estructural neoliberal de los años posteriores a la crisis hacia un nuevo intervencionismo keynesiano verde que también aborde la progresiva desindustrialización de las economías de la UE. De hecho, toda una batería de académicos de izquierda, como Dani Rodrik o Mariana Mazzucato, se han presentado como defensores de un Estado emprendedor activo como tomadores de riesgos y formadores de mercado. Comprometido con cambiar el capitalismo en lugar de abolirlo, Mazzucato aconseja activamente a la Comisión Europea que tome la iniciativa, invierta y estimule la innovación. Se cree que si el Estado, incluidos los aparatos estatales como la UE, precede y da el primer paso, el capital de riesgo privado le seguirá y el «capitalismo» prosperará milagrosamente, con los supuestos efectos de goteo habituales. Los académicos también asumen acríticamente que una orientación más neomercantilista o proteccionista, o una política industrial para el caso, no puede ser neoliberal. La Comisión Europea se presenta como un intermediario honesto entre los agentes públicos y privados que buscan colectivamente lograr resultados «deseables» en materia de políticas públicas. Rara vez se exploran las consecuencias redistributivas de la nueva política industrial de la UE y quién la paga.

La Comisión Europea ha estimado que se necesitarán más de 700.000 millones de euros al año para ampliar las capacidades de fabricación solo de tecnologías y productos con cero emisiones netas. Para garantizar que el futuro de la industria sea Made in Europe, como ha expresado Von der Leyen en su discurso sobre el estado de la Unión de 2023, será imprescindible invertir aún más. Sin embargo, en el contexto de las estrictas normas de déficit y deuda pública de la Unión Económica y Monetaria, los Estados miembros de la UE no tienen mucho margen de maniobra fiscal, y la UE tiene un presupuesto comparable al de Dinamarca. Además, en virtud de los Tratados, la UE no puede incurrir oficialmente en déficit ni endeudarse. Esto plantea la cuestión de cómo se está financiando la nueva política industrial de la UE. ¿Quién lo paga, quién acumula los beneficios y quién controla el proceso de innovación, y con qué finalidad?

La nueva política industrial de la UE puede dar la impresión de que se financia a través de subvenciones no reembolsables o de regímenes de subvenciones a escala de la UE. De hecho, algunos programas de política industrial de la UE dependen de la cofinanciación pública no reembolsa de la UE o de los Estados miembros como precursor para atraer a los inversores privados. En particular, los fondos estructurales de la UE de larga data, como el Fondo de Cohesión, se han reasignado a fines concretos de política industrial, y una proporción significativa de Horizonte Europa se dedica a financiar la investigación y la innovación con el fin de que las industrias de la UE avancen por delante de las cadenas de valor transnacionales. Además, la Comisión Europea eliminó temporalmente el control de las ayudas estatales a las inversiones públicas en tecnologías de cero emisiones netas y adoptó un Reglamento de exención por categorías para las ayudas estatales a las mismas industrias que las cubiertas por la Ley de Reducción de la Inflación de los Estados Unidos, junto con una amplia flexibilización de las normas sobre ayudas estatales para losproyectos importantes de interés común europeo (IPCEI), uno de los programas emblemáticos de política industrial de la UE. En enero de este año, la Comisión Europea incluso llegó a permitir que el gobierno alemán superara el nivel de ayuda estatal que Northvolt, un productor sueco de baterias, ya había asegurado bajo el régimen estadounidense para garantizar que la planta de producción de celdas de batería se construyera en Schleswig-Holstein en lugar de en Estados Unidos.

Sin embargo, la ayuda estatal va más allá de las instituciones estatales que derrochan dinero en efectivo en forma de subvenciones directas: también incluye contratos de contratación pública preferenciales garantizados, tipos impositivos reducidos u otros acuerdos fiscales favorables, préstamos amistosos o subvenciones de tipos de interés, apoyo financiero a inversiones o proyectos de investigación y desarrollo y, lo que es más importante, garantías públicas y otros instrumentos financieros que comparten o absorben los riesgos de la inversión privada. En particular, está ganando cada vez más protagonismo seducir al capital financiero para que invierta a través de la mitigación del riesgo público o, para usar el lenguaje de la Comisión Europea, a través de la «aglomeración» de inversores. La Comisión Europea utiliza una amplia gama de trucos financieros de absorción de riesgos que comparten o absorben una parte de los riesgos de la concesión de préstamos, inversiones de capital o cuasi-capital utilizando el presupuesto de la UE, a veces en combinación con las reservas de liquidez del Grupo del Banco Europeo de Inversiones (BEI), como una especie de fondo rotatorio de garantía.

La creación de un puerto seguro para los inversores privados en forma de garantías, contragarantías u otros mecanismos de riesgo compartido debería despertar el apetito inversor de una amplia gama de entidades de capital financiero, incluidos los bancos comerciales, los inversores institucionales, los fondos soberanos, el capital riesgo, los inversores ángeles y los fondos de riesgo. Desde el decenio de 1990, la UE ha experimentado con este tipo de instrumentos en el contexto de la financiación de asociaciones público-privadas. Dentro de la financiación del desarrollo, estos instrumentos han sido una práctica habitual, como lo demuestra el trabajo de Daniela Gabor. En el marco de la política industrial de la UE, el uso de la artillería de las garantías públicas que cubren las posibles pérdidas de los inversores debería minimizar los desembolsos presupuestarios del sector público, al tiempo que crearía un efecto multiplicador y movilizaría cada vez más inversiones privadas en el sector manufacturero. A este respecto, es bastante revelador que el nombre elegido para el mecanismo de asunción de riesgos que se creó en 2019 para desbloquear las inversiones privadas sea InvestEU, y no EUInvest, ya que la UE no invierte.

Canalizar las inversiones de las actividades especulativas del inflado sector financiero hacia la esfera de producción real puede sonar políticamente más atractivo que aumentar los niveles de ayuda estatal en forma de subvenciones no reembolsables. Sin embargo, la captación de capital financiero utilizando el presupuesto de la UE como garantía una y otra vez es problemática en varios aspectos. Para empezar, tiene unos costes redistributivos considerables: mientras que los riesgos de los inversores privados se socializan, a menudo sin condiciones, las recompensas (beneficios) siguen privatizadas. No existe una participación en los beneficios ni un papel de los trabajadores (organizados) ni de la sociedad en general en lo que respecta a la toma de decisiones sobre la reinversión de los beneficios facilitados públicamente. Además, dentro de los parámetros establecidos, es el capital financiero el que decide quién puede y quién no puede recibir un préstamo o una inversión de capital sobre la base de garantías de la UE. También es el capital financiero el que decide sobre las condiciones de financiación: el importe, la duración, los tipos de interés y las comisiones. En esencia, el ritmo de descarbonización del capitalismo y la tan necesaria transición energética depende de la decisión que tome el capital financiero.

La captación de capital financiero mediante el despliegue de garantías presupuestarias de la UE está desplazando la supervisión del Parlamento Europeo. Ya en 2017, el Parlamento Europeo, la institución de control democrático del presupuesto de la UE, se quejó de la galaxia altamente compleja y opaca de fondos e instrumentos en torno al presupuesto de la UE. Dado que estos instrumentos de absorción de riesgos pueden combinarse o combinarse con otras formas de apoyo financiero, como las subvenciones directas de uno de los 43 fondos de la UE o las ayudas estatales, ha surgido un laberinto de canales de financiación híbridos para los programas de política industrial de la UE. Irónicamente, incluso la Comisión Europea parece haber perdido la supervisión, ya que tuvo que contratar a expertos con contratos temporales para gestionar las operaciones de deuda de la UE. Para evitar perder el control por completo, se ha creado un nuevo puesto denominado Director de Riesgos, encargado de supervisar los instrumentos de absorción de riesgos.

Aunque se ha creado un Fondo de Provisión Común como colchón de seguridad para los pasivos contingentes que pueden inducir pérdidas en el presupuesto anual de la UE, sigue sin estar claro cómo se cubrirán los posibles impagos en caso de que se agote el Fondo, y si el Parlamento Europeo participaría en caso de que los impagos afecten al presupuesto de la UE, y de qué manera. La cuestión del control democrático es aún más pertinente ahora que la Comisión Europea, basada en la calificación triple A de la UE-27 y autorizada por el Consejo, está recaudando dinero en los mercados de capitales para financiar programas de política industrial como NextGeneration EU. Si hemos de creer a Von der Leyen, la recaudación de dinero en los mercados de capitales es generalmente aceptada y las discusiones solo se refieren al tamaño. Se está prestando poca atención a que la UE, a través de sus garantías presupuestarias, se está transformando gradualmente en una especie de Lehman Brothers, cuya caída en 2008 estuvo vinculada a la emisión de cada vez más instrumentos de deuda a través de centros financieros extraterritoriales, todos garantizados por Lehman Brothers Holding Inc. Cuando se producían incumplimientos, esto equivalía a una grave escasez de capital para cubrir las pérdidas. Aunque un escenario similar al de Lehman Brothers puede parecer poco probable, la emisión de garantías conlleva riesgos financieros que ahora no son controlados parcialmente por el Parlamento Europeo, cuyos poderes de aprobación están restringidos al presupuesto de la UE.

En general, la política industrial de la UE fomenta la continuación de los regímenes de acumulación basados en la deuda y el creciente protagonismo del capitalismo rentista, una forma parasitaria de acumulación de capital mediante la extracción de rentas de la propiedad o el control de activos escasos en lugar de la producción real. La reindustrialización prevista de la UE está siendo subsidiada por la deuda, la deuda para bombear la economía. La emisión de deuda y el comercio de instrumentos de deuda es sólo un ejemplo de capitalismo rentista. Las empresas que invierten en actividades no productivas, como el uso de su liquidez o incluso de su deuda para financiar la recompra de acciones o el pago de dividendos a los accionistas, también entran en la categoría de capitalismo rentista. Por ejemplo, como revela un informe de SOMO, las remuneraciones a los accionistas en los Países Bajos han aumentado en un 500 por ciento en los últimos 20 años, mientras que los niveles de deuda también han aumentado significativamente. Las tendencias capitalistas rentistas también afloran con las fusiones y adquisiciones, que a menudo se llevan a cabo para absorber rentas monopólicas y obtener acceso a intangibles como patentes y otras formas de propiedad intelectual, o fondo de comercio. En un contexto en el que las inversiones de las empresas en actividades no productivas a menudo superan las inversiones en investigación y desarrollo y en activos fijos directos relacionados con la producción, los esfuerzos de política industrial de la UE orientados a atraer capital financiero parecen totalmente contradictorios: el dinero público se está utilizando para seducir al capital financiero para que invierta en industrias manufactureras que a su vez no están invirtiendo en el ámbito de la producción.

La política industrial financiada con deuda también tiene importantes implicaciones para el objetivo de neutralidad climática. El endeudamiento no solo conduce a la inestabilidad financiera, sino que también conlleva una huella ecológica gigante. Para pagar el pago de la deuda, las economías tienen que crecer, y el crecimiento basado en los avances tecnológicos no está automáticamente libre de emisiones de gases de efecto invernadero, extracción de recursos y consumo de energía. Con el tiempo, los deudores tendrán que priorizar el crecimiento económico a corto plazo sobre la sostenibilidad ecológica y social a largo plazo, lo que plantea la cuestión de cuánta deuda más podemos permitirnos dentro de nuestros límites planetarios. Los arreglos tecnológicos financiados con deuda como una supuesta solución al cambio climático son, en múltiples frentes, un acto de postergación, descontando el futuro.

La integración europea está impregnada de una división Norte-Sur, así como de una división Este-Oeste, y la política industrial de la UE está exacerbando de muchas maneras las asimetrías dentro de la UE. Además, el hecho de que se preste especial atención a la competitividad mundial mediante el uso de recursos públicos para atraer capital financiero e invertir en sectores de alta tecnología de importancia geopolítica implica que sólo se beneficiará un pequeño número de regiones, empresas y trabajadores, en particular las regiones en las que ya se concentran las industrias de alta tecnología, con efectos relativamente escasos en la creación de empleo en otros lugares. El programa emblemático de la UE «Especialización Inteligente» antes mencionado es probablemente el epítome de cómo la política industrial amplía las disparidades estructurales en toda la UE. Esta estrategia neoliberal basada en el lugar del lado de la oferta, que busca mejorar las agrupaciones manufactureras regionales con tecnologías del tipo de la «Industria 4.0», se ha integrado en el Fondo de Cohesión de la UE y, por lo tanto, se ha subordinado al objetivo de «cohesión económica, social y territorial, crecimiento económico equilibrado y convergencia económica ascendente» consagrado en el Acta Única Europea de 1987. Si bien no solo es cuestionable si «especializarse inteligentemente» en nichos industriales en lugar de dispersar las inversiones en múltiples ámbitos es una estrategia viable y también sostenible para ponerse al día para todas las regiones, sino que la especialización inteligente es contraria al objetivo de la convergencia económica. Dado que todas las regiones, incluidas las regiones avanzadas, están mejorando simultáneamente las estructuras industriales regionales, esto corrobora el statu quo de las asimetrías estructurales. No todas las regiones pueden convertirse en el próximo Silicon Valley. Las regiones rezagadas, con sectores poco intensivos en tecnología, poco cualificados y de bajo valor añadido, suelen identificar el turismo, con sus efectos económicos en la producción agroalimentaria local, el sector gastronómico y la industria cultural y creativa, como zonas de inversión pioneras. Por el contrario, los líderes en innovación impulsada por la exportación de alta tecnología o las regiones pioneras con mayores actividades de investigación y desarrollo y una mayor preparación para hacer la transición a la producción de la Industria 4.0 tienden a tener no solo proyectos de especialización inteligente comparativamente más grandes, sino también proyectos mejor financiados, ya que es más probable que atraigan a inversores privados.

La política industrial de la UE es otro ejemplo de reestructuración capitalista ofensiva, principalmente en beneficio del capital financiero y productivo, sin ninguna noción de participación en los beneficios del trabajo o de creación de bienes comunes accesibles a la sociedad en general. En vista de las próximas elecciones al Parlamento Europeo en junio de este año, es fundamental que la izquierda en Europa no solo desafíe los costes redistributivos de la política industrial de la UE, sino también su propio contenido, forma y alcance, y la primacía otorgada a las estrechas concepciones de competitividad. La búsqueda del capitalismo por el crecimiento económico es infinita dentro de un planeta finito, y no podemos darnos el lujo de retirarnos en una forma colectiva de estupor letárgico. Tenemos que tomar decisiones políticas difíciles y dolorosas ahora, reorganizar nuestras prioridades y poner el cambio sistémico por delante, en lugar de la competitividad y el objetivo de superar al mundo. Necesitamos urgentemente un debate sobre cómo modificar fundamentalmente la propiedad y el control de las estructuras productivas, y cómo avanzar hacia un desarrollo centrado en el trabajo, inclusivo y sostenible desde el punto de vista medioambiental, que al mismo tiempo sea democrático, teniendo en cuenta así el papel de los trabajadores a nivel nacional y mundial. Sin la suposición de que un mundo diferente fuera posible, no habría necesidad de política. La Izquierda Europea no solo es capaz, sino que también está en una posición única para defender este debate sobre un futuro alternativo.

(*) Angela Wigger es profesora asociada de Economía Política Global, Universidad de Radboud, Países Bajos, [email protected]

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